Reforma a la reforma tributaria: elementos para el debate
15 junio, 2018

Por Carmen Celedón, Directora y Socia Consultora de Imaginaccion Consultores

Con el incremento en el ingreso per-cápita que ha experimentado Chile en las últimas décadas y la reducción de la pobreza, el país enfrenta un desafío importante durante los próximos años por mejorar el acceso y la calidad de los servicios básicos, particularmente educación y salud, así como, mejorar el nivel de las pensiones actuales y futuras que no permiten a las personas mantener un nivel de vida digno en la vejez.  El gasto social y su financiamiento son entonces fundamentales para satisfacer estas urgentes demandas ciudadanas, así como también, para continuar reduciendo los niveles de desigualdad.  Como es sabido, un país más desigual tiene una menor cohesión social, tiende a una mayor polarización lo que dificulta la gobernabilidad y los acuerdos y, en el mediano y largo plazo ello se traduce en menores tasas de crecimiento e inversión.

Chile es el país más desigual de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).  Si bien durante los últimos años Chile ha mostrado una leve mejoría en su distribución del ingreso, debido a un aumento en los ingresos disponibles de las familias de menores recursos, (esto es ingresos después de los impuestos y transferencias del estado), la baja tasa de inversión (que después de cuatro años de caída recién viene recuperándose) y de productividad de los factores, redundan en una menor tasa de crecimiento potencial del país. Si a esto sumamos la fuerte precarización del trabajo y la estrecha situación fiscal que limita futuros aumentos del gasto público, todos estos factores ponen en entredicho la capacidad de los gobiernos para responder a estos desafíos y mantener el ritmo de reducción de la desigualdad.

Un problema adicional que es necesario considerar cuando se requiere disponer de mayores recursos fiscales, es el alto grado de endeudamiento que hoy tienen los chilenos. De acuerdo a un reciente informe del FMI, la deuda de los hogares en el país alcanza el 42% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que ubica a Chile como el país con los consumidores con mayor deuda de América Latina, en un contexto internacional de alta vulnerabilidad y en que las tasas de interés de largo plazo en las economías desarrolladas seguirán aumentando.

 

La Reforma Tributaria del 2014

El año 2014 el gobierno de Michelle Bachelet emprendió una reforma tributaria para financiar un aumento del gasto público permanente asociado a distintas políticas sociales, en particular una reforma educacional integral que eliminaba el co-pago de las familias en la educación escolar y otorgaba gratuidad a un porcentaje creciente de la población de menores ingresos en la educación superior, porcentaje que iría aumentando en función de la disponibilidad de recursos públicos.

Dos elementos se tuvieron en consideración en ese entonces: Chile tenía una carga tributaria global inferior a la de países con similar ingreso pér cápita (18,4% comparada con 21,6%) y, a diferencia de los países de la OCDE, el sistema tributario chileno prácticamente no contribuía a mejorar la distribución del ingreso del país.

La reforma implementada se propuso entonces aumentar la carga tributaria en 3 puntos del PIB para financiar estos nuevos gastos permanentes y cerrar el déficit estructural de las cuentas fiscales, avanzar en equidad tributaria mejorando la distribución del ingreso, introducir nuevos mecanismos para reducir la evasión y la elusión y mantener los niveles de ahorro e inversión requeridos para mantener el crecimiento.

Después de un trámite legislativo de seis meses en el Congreso Nacional y producto de un acuerdo parlamentario alcanzado en el Senado, se promulgó la reforma tributaria del 2014 que incluyó principalmente las siguientes medidas:

- Modificaciones al Impuesto a la Renta

-Aumento de la Tasa del Impuesto de Primera Categoría desde un 20% a un 25%

-Tributación sobre base devengada y eliminación del Fondo de Utilidades Tributables (FUT) con la eliminación del sistema integrado entre personas y empresas y el establecimiento de dos regímenes tributarios: régimen atribuido y semi integrado.

-Reducción de la tasa de Impuestos Personales desde 40% a 35%.

-Introducción de incentivos a la Inversión y el Ahorro

-Establecimiento de un mecanismo de depreciación instantánea y aumento del crédito por compra de activo fijo de 4% a 6% del monto invertido para las micro y pequeñas empresas y ampliación de los beneficios del Artículo 14 ter. para las pequeñas empresas.

-Eliminación de los regímenes simplificados contenidos en los artículos 14 bis y 14 quater de la Ley sobre Impuesto a la Renta.

-Impuestos “verdes” orientados al cuidado del Medio Ambiente

-Introducción de un impuesto a las emisiones de fuentes fijas.

-Establecimiento de un impuesto adicional a la importación de vehículos livianos más contaminante que utilicen diésel.

-Impuestos correctivos y otros

-Aumento del impuesto específico a las bebidas alcohólicas, no alcohólicas que presenten elevados contenidos de azúcares y a las energizantes o hipertónicas.

-Aplicación del IVA a la venta habitual de bienes inmuebles nuevos o usados.

-Derogación del crédito por impuesto territorial pagado por empresas inmobiliarias.

-Aumento del Impuestos de Timbres y Estampillas desde 0,4% a 0,8%.

-Derogación del DL N° 600 para nuevos proyectos de inversión.

-ReIncorporación de normas para combatir la elusión y evasión tributaria.

-Incorporación en el Código Tributario de una Norma General Anti-elusión, que permite al SII rechazar ventajas tributarias, acceder a información de los contribuyentes y establecer sanciones a los contribuyentes y asesores tributarios.

-Fortalecimiento de la capacidad fiscalizadora del SII.

 

A fines del año 2015 el Ministerio de Hacienda encargó al Banco Mundial un estudio sobre los impactos distributivos de la Reforma Tributaria. En este estudio se estimó que la reforma aumentó la carga efectiva del impuesto a la renta del 1% de los contribuyentes de mayores ingresos desde 12,7% a 18,5% después de la reforma.

Sin embargo, hacia fines del año 2017 los impactos en la recaudación tributaria global no fueron los proyectados. El año 2017 la recaudación tributaria aumentó solo 0,6% respecto del año anterior, con una caída en la tributación de las empresas de 0,8%. En parte esto se puede explicar por la baja tasa de crecimiento promedio que tuvo el país en el cuatrienio 2014-2017 que alcanzó solo un 1,8% y también que, a esa fecha, la reforma aún no estaba 100% en operación. Habrá que evaluar entonces que ocurre con la recaudación del año 2018 para tener una mirada más completa sobre este concepto.

 

No obstante lo anterior, existe consenso entre los especialistas que la reforma impositiva del 2014 ha demostrado tener un elevado nivel de complejidad y un alto costo de cumplimiento para las empresas, lo que afecta particularmente a las más pequeñas. Esto desincentiva el emprendimiento y la inversión.

 

Una Reforma a la Reforma

Tomando en consideración los antecedentes anteriores, una nueva reforma tributaria debiera cumplir con los siguientes objetivos: simplificar la estructura tributaria; promover el crecimiento y la inversión; mantener la carga tributaria actual; reducir los espacios a la elusión y evasión; y no retroceder en los avances en equidad tributaria los que, como veremos más adelante, son objetivos muy difíciles de conciliar en el actual escenario.

 

La delicada situación fiscal obliga al gobierno a diseñar una reforma tributaria que mantenga la actual carga tributaria, considerando el peso en el presupuesto fiscal que tienen los gastos de arrastre y los desafíos en materia de protección social que enfrenta el actual gobierno.

Cabe destacar, además, que el último informe del FMI puso en duda la capacidad de Chile de reducir el actual desequilibrio fiscal estructural, que es necesario corregir si se aspira a recuperar la posición del país en los rankings internacionales de las clasificadoras de riesgo. Acorde a las proyecciones del FMI, el déficit fiscal estructural subiría levemente este año y se mantendría en 2,5% hasta el año 2021.  Frente a esto el Ministro de Hacienda respondió recientemente con el compromiso de reducir el déficit fiscal estructural a 1,5% del PIB hacia fines de la actual administración para lo cual requiere rebajar gastos y aumentar los ingresos fiscales.

En este contexto el presidente Sebastián Piñera anunció en su primera cuenta ante el Congreso Nacional el primero de junio recién pasado, que no reducirá la tasa impositiva a las empresas, no obstante el Ministerio de Hacienda estaba evaluando rebajar gradualmente el impuesto de primera categoría desde el 27% al 24,5%, tasa equivalente al promedio de los países de la OCDE.  Como es sabido, dos puntos menos en la tasa de impuesto de Primera Categoría tienen un costo en menor recaudación fiscal entre US$750 y US$800 millones al año.

Simplificar la estructura tributaria del país es necesario para dar mayor certidumbre jurídica y generar un clima más propicio para la inversión y el crecimiento económico.  Y en este sentido la propuesta con mayor apoyo de los expertos y gremios empresariales, es volver a un solo sistema tributario con integración total. Sin embargo, esta medida tiene costos en términos de menor recaudación y es regresiva en la medida que beneficia a los segmentos de mayores ingresos de la población, quienes podrán postergar su tributación sujeta a los retiros de dividendos (tal como era con el FUT).

Por ello algunos han propuesto que junto con volver al sistema de integración total, revertir la rebaja en la tasa máxima de impuesto a las personas (de 35% a 40%). Pero esta medida implica un retroceso en reducir los espacios para la elusión, la que se ve incentivada por la diferencia entre las tasas de tributación de empresas y personas, pero también porque los ingresos provenientes del trabajo tienen una serie de desventajas respecto de los impuestos corporativos, entre ellas, no permiten postergar el pago de impuestos, ni descontar gastos, ni intereses, ni arrastrar pérdidas de un periodo a otro. Además, un alza en la tasa máxima de impuesto a las personas es una alternativa políticamente inviable para el actual gobierno ya que perjudica a los mismos sectores a los cuales no podrá rebajar la tasa del Global Complementario afectando negativamente el clima para los negocios y la inversión.

Adicionalmente las entidades gremiales empresariales están pidiendo extender los créditos por inversiones en activos fijos y los beneficios del art. 14 ter. destinados a empresas pequeñas y medianas a las empresas de mayor tamaño, lo que presiona al gobierno por contar con mayores recursos fiscales.

El problema entonces es cómo compensar en el corto y mediano plazo la pérdida de recursos fiscales que implica volver a la plena integración, sin generar grandes retrocesos en la equidad tributaria, considerando que el crecimiento generará una mayor recaudación a futuro.

Un alza en el IVA está descartada, a pesar de ser un impuesto que genera alta recaudación. Como es sabido, el IVA grava en mayor proporción a los hogares de menores recursos que destinan todo su ingreso al consumo. Son hogares que tienen empleos precarios y un alto nivel de endeudamiento. Además este gravamen tiene un efecto inflacionario que, aunque fuese por una sola vez, perjudica en mayor grado a los hogares más pobres.

El alza al impuesto al diésel se ha planteado como una alternativa por sus ventajas para el cuidado del medio ambiente, pero implica un alza en los costos de transporte que son bastante elevados en el país y un componente muy importante de la canasta de consumo de los hogares.

Otros han propuesto gravar la comida chatarra por sus externalidades negativas en la salud de la población. Sin embargo este sería un impuesto de difícil implementación y afecta en mayor grado a los segmentos de menores ingresos, similar a los que señala el informe del Banco Mundial del año 2015, (al que hacíamos referencia anteriormente) respecto al impuesto a las bebidas analcohólicas con alto contenido de azúcar. No obstante en el largo plazo una medida como esta podría tener impactos positivos sobre el gasto público en salud.

La salida que se propone entonces para cuadrar este círculo es compensar la pérdida de recursos fiscales que implica la plena integración por la vía de la eliminación de los regímenes especiales, tales como, el sistema de renta presunta aplicado a agricultores y transportistas de menor tamaño y las exenciones en el IVA a la construcción y a las acciones con alta presencia bursátil.  Estas son exenciones tributarias que la reforma del 2014 restringió en su aplicación y que una reforma a la reforma podría eliminar en favor del principio de equidad tributaria pues afectan a sectores de altos ingresos.

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